治理產能過剩需充分發揮市場機制作用

市場經濟條件下不可避免地出現產能過剩，適度的產能過剩可由市場自行調節，也有利于應對未來市場需求變動、形成有效的市場競爭。但當產能嚴重超過有效需求時，就會造成資源浪費，降低經濟效率。產能過剩調控是長期系統的工程，治理產能過剩需要充分發揮市場機制，建立科學的產能利用率統計路徑方法，完善競爭和創新環境，推動配套改革。

針對產能過剩的調控歷程

產能過剩是我國經濟發展中的一個長期性問題。自20世紀90年代告別短缺經濟開始出現產能過剩之后，雖然從未出現過全面性的生產能力過剩，但部分行業的產能過剩問題一直存在，幾乎從未間斷過。十余年來，每隔一段時間，政府就通過一定的方式發布部分行業產能過剩預警，先后在1999-2000年、2003-2004年、2006年前后和2009-2010年對產能過剩四次進行集中調控和治理。2011年“十二五”規劃開始，中央針對產能過剩又出臺了一系列措施。

從政府歷次調控產能過剩的政策文件看，主要治理措施包括以下幾類：(1)發布信息和提示風險。相關文件經常對不同行業供求關系現狀和趨勢提出評估預測意見并強調風險;(2)嚴格市場準入、加強審批;(3)提出環保、安全、技術等標準;(4)限制產量和淘汰產能;(5)促進兼并重組;(6)抑制投資等。由政府主導和直接干預產業結構調整，全面調動宏觀調控中的重要行政手段如土地、建設、環保、安全和信貸政策等。

政府在產能過剩調控方面可謂“用心良苦”。這些舉措具有一定成效，但與預期目標相比還存在較大差距。相關調控措施過多強調懲罰限制，而較少采用正面激勵。產能過剩的本質是企業效率低下和競爭力不強，十余年來，部分行業產能過剩甚至陷入了越調控越嚴重的困境，難以解決深層次問題。根據對1256家上市公司所做的調研，1/4的調查上市公司認為所在行業存在產能過剩，其中制造業居多。42%的上市公司認為是政府原因導致所在行業產能過剩，包括政府對產業的引導失當;規劃、約束能力較弱;政府追求GDP，驅動企業加大投資，擴大產能等。

現行產能過剩調控的主要問題

一是發布信息是調控產能的重要措施，但是政策制定者所掌握的市場信息也可能存在不全面和滯后。我國尚未建立一套完善的產能過剩判斷指標體系，政府主要是通過對部分商品的供求和行業產能利用的調查，并根據相關經驗對當前及未來一段時期市場需求作出預測，來判斷行業是否存在產能過剩。由于數據的支撐極其有限，加上預測方法不一定恰當，政府對產能過剩的判斷未必就是對未來市場需求的準確預測，以政府強制力控制產能增長的結果可能助長市場的畸形。

二是建立技術、環保、規模、能耗等外部性標準有利于限制和淘汰落后產能，但關鍵是標準的內容適當以及執行落實到位。如工信部2009年底完成并公布的《現有鋼鐵企業生產經營準入條件及管理辦法》(征求意見稿)，根據提出的標準，2008年度產能在百萬噸以下的普通鋼企和50萬噸以下的特鋼企業將面臨被淘汰的命運，而全國能達到準入條件的大約只有1/5的鋼企。這一標準的科學性當時遭到了質疑，其頒布實施也遭遇多方阻力。某些產能過剩的新興產業尚處于起步階段，發展方向不明朗、技術標準也未確定，很難依靠行政主管部門人為劃定合理的限制標準。

三是政府的調控措施往往從嚴格審批入手，但嚴格審批某種程度上是在釋放信號，告訴企業這個行業在下一個階段會有發展的前景，有時還會限制真正有競爭力的企業進入。政府的干預政策反而可能強化“尋租”空間，企業會動用資源獲取特殊通道及保護自己。以水泥行業為例，2009年國務院就明確要求嚴控新增水泥產能，禁令反而引發了擴張熱潮。而兼并重組，很多時候并不是由企業自發進行的，更多的是“拉郎配”。地方政府往往依據企業規模來決定保留和被兼并的企業，反而會進一步刺激企業競相擴大規模，強化產能過剩。

 四是產能過剩在地方之間、行業之間和企業之間存在差異。我國的產能過剩有非常復雜的背景和機制，地方和地方不一樣，企業和企業不一樣，很難基于行業數字的產業政策就能達到調控過剩產能、調整產業結構的目的。產能過剩既有傳統行業，也涵蓋某些新興產業。不同產業特點和需求也存在差異。傳統產業的產能過剩，部分是緣于長期以來過度依賴行政手段推動產業發展。一些戰略性新興產業的過剩是由于過多政策優惠的刺激“一哄而上”。

五是相關舉措的執行落實不到位。近年來中央有關部門一直致力于淘汰過剩產能，而地方政府為穩增長、保就業，甚至“政績工程”等，在抑制產能擴張方面缺乏積極性，許多地方借淘汰落后產能搞規模擴張。地方政府作為招商引資的主體，招商項目設計、招商談判和優惠政策的制定都要通過地方政府。一些地方政府為了本地GDP、就業、金融穩定等，利用低價供應用地、稅收返還、違規貸款、壓低水電價格等優惠措施，盡可能上項目、擴產能，是產能過剩的一個重要原因。

發揮市場機制作用

建立科學統計方法

產能過剩調控是長期系統的工程，治理產能過剩需要充分發揮市場機制，建立科學的產能利用率統計路徑方法，完善競爭和創新環境，推動配套改革。

一是發揮市場機制優化資源配置，完善市場化退出機制。產能過剩是市場問題，解決的最有效途徑應當是市場化道路。市場經濟的規律是優勝劣汰，落后產能本應在成本、價格和利潤杠桿的作用下自然退出市場，實現供求均衡。市場機制可以通過價格調整、需求變動、資本退出等機制發揮基礎性調節作用。產能擴張中，當事人是企業、投資者。企業投資擴張的沖動，應通過市場去調節。只要企業認為其產能擴張有市場競爭力、有效益，那就不應限制企業的自主行為。政府也不能因某個行業一段時間的低迷就匆忙出臺扶持政策，以非市場力量干預產業，避免因強化審批而導致擴張投資項目、增加新產能。如美國在鋼鐵業沒落時期，政府除采取過臨時性貿易保護措施、零星的研發投入外，主要由市場力量主導整個產業整合，制造業的主導地位逐漸被服務業取代。政府通過鼓勵發展新的產業來代替傳統行業刺激經濟增長，基本依靠市場手段，通過企業競爭淘汰落后產能。

完善企業注銷、破產、退市等市場化退出機制。發達市場經濟國家，完善的市場化退出機制是化解產能過剩的根本性機制。當前我國企業正常注銷要經歷多部門前置串聯審批，程序繁瑣周期長，破產重整審批程序多，破產相關規定缺乏實施細則，破產清算耗時較長。有必要完善相關規則和機制，推動資源有效退出和再循環，通過市場主體對自身產能及經營的調節，實現調整產能過剩的目的。

二是借鑒美日等國經驗，實施細分行業的產能利用率統計和產能過剩預警指數編制，并及時發布，服務企業投資和決策。我國轉型經濟體制環境具有特殊性，政府行政干預存在一定的合理性，關鍵是與市場機制協調一致。政府的角色應當避免用自己預測的未來市場需求約束企業的投資決策，而應該通過發布經濟實際運行中的投資規模、信貸總量、市場需求情況等自己具有優勢的總量信息，讓企業和金融機構了解整個經濟現在的投資和供給情況，從而引導資金投向。

目前我國缺乏科學的產能利用率統計是導致重復投資的重要原因，有必要通過權威機構如政府或行業協會等，建立和發布產能利用率指標和產能過剩預警指數。美國和日本上世紀70年代就開始了工業產能信息的統計和發布，效果良好。如美聯儲每月公布一次產能利用率情況，報告上一個月的內容，并在后繼的三個月中稍作修改，接下來在秋季一般是11月作年度修改。政府部門通過提供有關信息提示引導進行干預。

三是推動形成全國統一的市場體系，創造公平競爭環境。從我國企業的市場競爭狀況來看，除了產能，產業集中及市場競爭的有序是另一突出問題。以鋼鐵業問題為例，我國的鋼鐵產業由于集中度不夠，在國際市場上競爭力、影響力、控制力相對薄弱，最典型如我國鋼鐵產能占到了全世界鋼鐵產能的一半，但在鐵礦石的定價問題上缺失話語權。而在國內市場上，競爭無序程度劇烈，無法形成優勝劣汰的機制，技術創新、結構調整很難推進。政府應進一步改革市場監管體系，促進市場公平競爭，維護市場秩序。打破地區分割，推動行業重組，支持行業優秀龍頭企業通過兼并重組整合產能和資源，提高國際競爭力，向海外轉移產能。

四是強化知識產權保護，為企業提供良好的創新環境。企業創新和升級是企業提高競爭力的關鍵。我國目前多行業低水平重復建設的重要原因是企業投資時， 研發成果易被復制。從生產經營階段看，創新動力不足導致低水平競爭。產生這一局面的原因是對于研發成果的保護力度不夠。加大科技研發投入、完善科研成果產業化機制有利于企業在產能過剩中取得競爭優勢。加大知識產權保護力度，健全相關法律法規，為企業加大研發投入、享受研發成果創造良好環境，保證高效企業在競爭中勝出。

五是推進配套改革，減少地方保護主義，推動政策落實。改革財稅體制和考核機制，保證地方政府與事權相匹配的財力。如果不改革，地方政府作為經濟行為人就會有動力保護落后產能。政府定價的能源資源價格偏低，一些企業以投資生產項目的名義經營能源資源，特別是土地等資源利潤空間大刺激企業跨行業經營。建議改革現在的資源價格形成機制，充分發揮市場定價作用，促進企業經營成本市場化和公平。