治理產能過剩需充分發揮市場機制作用

市場經濟條件下不可避免地出現產能過剩，適度的產能過剩可由市場自行調節，也有利于應對未來市場需求變動、形成有效的市場競爭。但當產能嚴重超過有效需求時，就會造成資源浪費，降低經濟效率。產能過剩調控是長期系統的工程，治理產能過剩需要充分發揮市場機制，建立科學的產能利用率統計路徑方法，完善競爭和創新環境，推動配套改革。

針對產能過剩的調控歷程

產能過剩是我國經濟發展中的一個長期性問題。自20世紀90年代告別短缺經濟開始出現產能過剩之后，雖然從未出現過全面性的生產能力過剩，但部分行業的產能過剩問題一直存在，幾乎從未間斷過。十余年來，每隔一段時間，政府就通過一定的方式發布部分行業產能過剩預警，先后在1999-2000年、2003-2004年、2006年前后和2009-2010年對產能過剩四次進行集中調控和治理。2011年“十二五”規劃開始，中央針對產能過剩又出臺了一系列措施。

從政府歷次調控產能過剩的政策文件看，主要治理措施包括以下幾類：(1)發布信息和提示風險。相關文件經常對不同行業供求關系現狀和趨勢提出評估預測意見并強調風險;(2)嚴格市場準入、加強審批;(3)提出環保、安全、技術等標準;(4)限制產量和淘汰產能;(5)促進兼并重組;(6)抑制投資等。由政府主導和直接干預產業結構調整，全面調動宏觀調控中的重要行政手段如土地、建設、環保、安全和信貸政策等。

政府在產能過剩調控方面可謂“用心良苦”。這些舉措具有一定成效，但與預期目標相比還存在較大差距。相關調控措施過多強調懲罰限制，而較少采用正面激勵。產能過剩的本質是企業效率低下和競爭力不強，十余年來，部分行業產能過剩甚至陷入了越調控越嚴重的困境，難以解決深層次問題。根據對1256家上市公司所做的調研，1/4的調查上市公司認為所在行業存在產能過剩，其中制造業居多。42%的上市公司認為是政府原因導致所在行業產能過剩，包括政府對產業的引導失當;規劃、約束能力較弱;政府追求GDP，驅動企業加大投資，擴大產能等。

現行產能過剩調控的主要問題

一是發布信息是調控產能的重要措施，但是政策制定者所掌握的市場信息也可能存在不全面和滯后。我國尚未建立一套完善的產能過剩判斷指標體系，政府主要是通過對部分商品的供求和行業產能利用的調查，并根據相關經驗對當前及未來一段時期市場需求作出預測，來判斷行業是否存在產能過剩。由于數據的支撐極其有限，加上預測方法不一定恰當，政府對產能過剩的判斷未必就是對未來市場需求的準確預測，以政府強制力控制產能增長的結果可能助長市場的畸形。

二是建立技術、環保、規模、能耗等外部性標準有利于限制和淘汰落后產能，但關鍵是標準的內容適當以及執行落實到位。如工信部2009年底完成并公布的《現有鋼鐵企業生產經營準入條件及管理辦法》(征求意見稿)，根據提出的標準，2008年度產能在百萬噸以下的普通鋼企和50萬噸以下的特鋼企業將面臨被淘汰的命運，而全國能達到準入條件的大約只有1/5的鋼企。這一標準的科學性當時遭到了質疑，其頒布實施也遭遇多方阻力。某些產能過剩的新興產業尚處于起步階段，發展方向不明朗、技術標準也未確定，很難依靠行政主管部門人為劃定合理的限制標準。

三是政府的調控措施往往從嚴格審批入手，但嚴格審批某種程度上是在釋放信號，告訴企業這個行業在下一個階段會有發展的前景，有時還會限制真正有競爭力的企業進入。政府的干預政策反而可能強化“尋租”空間，企業會動用資源獲取特殊通道及保護自己。以水泥行業為例，2009年國務院就明確要求嚴控新增水泥產能，禁令反而引發了擴張熱潮。而兼并重組，很多時候并不是由企業自發進行的，更多的是“拉郎配”。地方政府往往依據企業規模來決定保留和被兼并的企業，反而會進一步刺激企業競相擴大規模，強化產能過剩。