去產能政策須抓好兩大關鍵問題

“去產能”是中央經濟工作會議提出的“三去一降一補”五大殲滅戰的首要任務。目前，中國產能明顯過剩，大量僵尸企業占用人財物等各類資源，成為制約經濟發展的“攔路虎”。2014年，中國工業總體產能利用率僅為78.7%，鋼鐵、煤炭、水泥、造船等多個行業已經陷入嚴重產能過剩。化解過剩產能應拓寬思路，優化激勵機制，加快破產清算案件審理，加大財政支持力度，嚴控新增產能，抓好資產處置和人員安置兩大關鍵問題。

　　一、中國工業產能利用總體處于過剩狀態    　　中國證券報發表國家信息中心經濟預測部鄒蘊涵等文章介紹，改革開放以來，中國經濟社會快速發展，工業實力極大增強，2010年，中國超越美國成為全球制造業第一大國。當前，在世界500多種主要工業品中，中國有220多種產品產量位居世界第一。    　　2014年，中國工業總體產能利用率約為78.7%，處于近4年來的較低水平，不少行業的產能利用情況令人擔憂。據有關統計顯示，中國有19個制造業行業產能利用率都在79%以下，有7個行業的產能利用率在70%以下，屬于嚴重過剩狀態。產能利用率過低的行業范圍已經從鋼鐵、煤炭、水泥、電解鋁等傳統行業擴展到光伏、風電等新興產業 .    　　按照國際通行標準，產能利用率超過90%為產能不足，79%-90%為正常水平，低于79%為產能過剩，低于75%為嚴重產能過剩。據此判斷，目前中國工業總體處于產能過剩狀態，部分行業已經屬于嚴重產能過剩。    　　(一)鋼鐵    　　1996年，中國粗鋼產量突破1億噸大關，首次成為全球第一產鋼大國，此后粗鋼產量持續增加，國際鋼鐵協會數據顯示，2014年中國粗鋼產量高達8.227億噸，占世界總產量的50.0%，是日本粗鋼產量的7.4倍，美國的9.3倍，印度的9.9倍，俄羅斯的11.6倍，巴西的24倍。2015年中國粗鋼產量為8.038億噸，同比下降2.3%，近30年來首次出現下降。從產能利用程度來看，包括粗鋼在內的鋼鐵行業產能過剩從2011年開始明顯加劇。根據工業和信息化部的統計，2015年中國粗鋼產能利用率僅為67.0%，較2010年下降15個百分點，比全球平均水平低約3個百分點，處于嚴重產能過剩狀態。    　　(二)煤炭    　　根據《BP世界能源統計年鑒2015》，2014年中國煤炭產量38.7億噸，占世界總產量的46.9%，占世界總消費量的50.6%，均高居世界第一位。隨著中國經濟下行壓力不斷加大，大氣污染防治和應對氣候變化受重視程度不斷提高，煤炭行業發展面臨極其嚴峻的挑戰。據國家統計局和海關數據顯示，2015年中國煤炭產量37億噸，同比減少1.7億噸；煤炭銷量達35.13億噸，同比減少1.91億噸；全年煤炭凈進口1.99億噸，煤炭供求過剩超過3.86億噸。根據中國煤炭工業協會的數據，截至2015年底，全國煤礦總產能規模為57億噸，其中，正常生產及改造的煤礦39億噸，停產煤礦3.08億噸，新建改擴建煤礦14.96億噸，煤炭行業產能利用率進一步下滑至64.9%。全國已出現大面積的煤礦停產、限產，西南地區停產煤礦占70%-80%，即使資源賦存條件好、煤質優、開采成本較低的內蒙古鄂爾多斯地區的煤礦也出現一半左右的停產。    　　(三)水泥    　　2014年，中國水泥產量24.8億噸，占世界總產量的59.8%，熟料產能占世界總產能的56%，產量比位居第二位的印度高出約8倍，熟料產能比位居第二位的印度高出約7倍。但是，宏觀經濟形勢成為影響中國水泥行業發展的主要因素，特別是固定資產投資增長狀況直接決定了水泥總體需求。在經濟下行壓力較大時期，水泥產能過剩問題更為突出。統計局數據顯示，2015年全國規模以上水泥產量23.48億噸，同比增速下降4.9%，是25年來的首次負增長；水泥總產能達到31.8億噸，產能利用率約73.8%。由于行業新增投資增長較快，整個行業的產能過剩仍在加劇。中國水泥協會預計，如果在建、擬建項目全部建成，按照需求和產能比例測算，水泥產能利用率將進一步降低為62.9%。    　　(四)平板玻璃    　　中國玻璃行業過剩的結構性特征十分明顯，普通浮法玻璃產能過剩，優質浮法比率偏低，僅為35%，玻璃的加工率僅為40%，而世界平均水平約55%，發達國家達到80%以上，這導致中國每年還要進口不少高科技玻璃產品。國家統計局數據顯示，2015年中國平板玻璃產量7.39億重量箱，銷量5.25億重量箱，產出過剩2.14億重量箱；平板玻璃總產能達到10.87億重量箱，產能利用率僅為67.99%。中國建筑材料聯合會調查顯示，全年全國浮法玻璃生產線冷修或關停數量達42條，行業停窯率從2014年的16.3%上升至2015年的30.5%，全年全行業開工率不到七成。    　　(五)電解鋁    　　中國是全球最大的電解鋁生產和消費國。根據國際鋁業協會的統計，2014年中國電解鋁產量約占世界總產量的52.1%，消費量占比超過51%。但是，國內電解鋁產能嚴重過剩，2015年電解鋁累計產量3141萬噸，比上年減產達500萬噸，占全部產能的12%以上，產能利用率約為75.4%；2015年全年主要鋁加工企業平均開工率降至77.4%，低于2014年7.6個百分點。另據有色金屬協會研究顯示，截至2014年底，中國企業產能利用率為78.4%，低于全球電解鋁企業產能利用率4.2個百分點。    　　(六)造船業    　　2014年中國造船完工量、新接訂單量、手持訂單量分別占世界總量的39.9%、46.5%和47.2%，是名副其實的世界造船大國，但在全球造船業動蕩調整的背景下，中國造船業產能過剩壓力十分突出。工信部統計顯示，2015年中國造船業三大指標兩降一升：全國造船完工量同比增長7.1%，新承接船舶訂單量同比下降47.9%，手持船舶訂單量同比下降12.3%，造船產能利用率不足70%，低于同期全球造船平均產能利用率6個百分點。中國船舶工業行業協會調查表明，國有船廠由于手握軍工訂單情況稍好，大多數中小型船廠開工率不足30%。中國具有競爭優勢的散貨船需求量急速下降，而超大型原油船、超大型集裝箱船、液化天然氣船等雙高船型在整個市場需求結構中所占比重明顯提升，需求的結構性變化加重了行業產能結構性過剩程度。    　　(七)多晶硅    　　2008年金融危機后，在國內外產業環境低迷以及歐美對中國光伏進行雙反調查的影響下，光伏上游的多晶硅行業隨之陷入需求減弱、產能過剩的局面。2012年，全球多晶硅產能42.9萬噸/年，而實際的產量和需求量僅為23.6萬噸和23萬噸，遠低于產能水平；同期中國國內多晶硅產能為20.1萬噸，實際產量、進口量和需求量分別為6.3萬噸、8.2萬噸和15萬噸，產能利用率僅31.3%。可以說，國內多晶硅行業生產成本較高導致市場競爭優勢不足，大量建成產能直接變為無效產能，從而出現了產能嚴重過剩、每年卻又有超過一半的需求量需要進口的怪象。2014年起，隨著國家政策扶持，光伏市場需求改善，多晶硅產品價格上升，多晶硅行業再次進入繁榮期。根據中國有色金屬協會數據，2015年國內多晶硅產量達到16.9萬噸，總產能約18.5萬噸，全年產能利用率達到90.9%。因此，多晶硅行業屬于典型的階段性、結構性產能過剩行業，其產能利用狀況與光伏產業發展情況緊密相關。    　　二、過剩產能難化解的多重原因    　　文章分析，過剩產能難化解的原因是多方面的，有國內外宏觀環境的影響，有各方參與主體利益動機的影響，還有體制機制、管理方式、發展方式等深層次原因。    　　(一)國內外需求轉弱使得產能過剩矛盾愈加凸顯    　　2008年金融危機以來，全球經濟進入低速增長階段。根據國際貨幣基金組織的數據，2000-2007年全球GDP年均增長4.5%，而危機之后的2008-2015年，全球GDP年均增速則放緩到3.3%。中國企業面臨的外部需求已經明顯減弱，中國外貿出口增速由入世前十年的20%以上，近幾年回落至個位數增長，2015年外貿出口甚至出現了2.8%的負增長。同時，國內宏觀經濟下行壓力越來越大，2012年全國GDP增速首次降至8%以下，2015年更是首次低于7%。國內市場需求持續轉弱，住房和汽車兩大消費龍頭已經逐步走出“黃金成長期”，與之緊密相關的鋼鐵、水泥、玻璃等行業的產能過剩情況迅速加劇。    　　(二)產業政策執行不堅決導致產能越減越多    　　在穩增長的重壓之下，部分淘汰落后產能的政策執行不到位。比如鋼鐵行業，國家提出上2000萬噸的大鋼鐵項目，前提是必須淘汰2000萬噸或者更多落后的小鋼鐵項目。這種“等量置換”或者“減量置換”的原則在實際執行中常常走樣，往往該淘汰的小項目借助一些不規范手段蒙混過關，最終小項目沒關掉，大項目又建成，結果是產能越滾越大。同時，國家對鋼鐵主體項目實行核準制，要求以環評、土地、自有資金比例等進行規范化管理，但在實際中并沒有嚴格執行。    　　(三)地方政府對過剩產能的暗地保護阻礙了產能削減    　　首先，產能過剩行業企業是地方GDP貢獻大戶和保障就業的重要力量，地方政府在政績考核指標的壓力下主動削減產能的動力不足。其次，鋼企等重化工企業是地方政府財政收入的重要來源。最后，全國市場分割使得地方政府為促進本地經濟的發展，都在不同程度上采取地方保護主義，保護當地大型企業特別是許多產能過剩行業的國有企業就成為許多地方政府的被動選擇。    　　(四)銀行、企業缺乏主動作為動機    　　除地方政府外，由于擔心去產能會導致呆賬變成壞賬，并引致不良資產的上升從而侵蝕利潤，銀行也不想為化解產能主動作為。對于企業來說，行業虧損并不一定意味著破產關門，熬過行業寒冬以求保住市場地位是一種競爭策略。同時，大量重化工業的國有企業普遍缺乏硬預算約束，并不按照市場情況主動調整生產決策，依靠政府熬過冬天的想法不在少數，削減產能就成了紙上談兵。    　　(五)市場機制在配置資源上沒有發揮基礎性作用    　　資源要素市場改革滯后，能源、資源、土地沒有按照其稀缺程度和環境的代價來定價；能源稅費低、節能投入不足、環境治理不夠，再加上不合理的減免稅費，造成了一些項目能源行業和高耗能行業的成本沒有反映出行業的真實情況，項目利潤虛高。這種不完全成本刺激了投資的盲目性，加上市場秩序混亂和無序競爭，最后的結果就是優不勝劣不汰，扭曲了市場對資源的配置作用。    　　三、抓好資產處置和人員安置兩大關鍵問題    　　文章指出，化解過剩產能是今年中央經濟工作“五大殲滅戰”的首要任務，應拓寬思路，優化激勵機制，加快破產清算案件審理，加大財政支持力度，嚴控新增產能，抓好資產處置和人員安置兩大關鍵問題。    　　(一)分業施策，把好產能審批關    　　一是對不同類型的產能過剩分業施策。對于鋼鐵、煤炭等絕對過剩行業，要堅決把住源頭，嚴格執行規劃，堅決淘汰落后，提高門檻，用差別水價電價、提高環保標準倒逼其退出市場。對于玻璃、造船等結構性過剩行業，要通過技術創新加快產品結構升級，集中力量研發高端產品。二是停止審批新增產能和禁止“未批先建”。原則上停止審批新建產能過剩行業項目、新增產能的技改和產能核增項目。同時，加快修訂過剩產能行業的環保、節能標準。對于達到環保、節能等新技術標準的“未批先建”項目，允許其生產；對于未達新技術標準的“未批先建”項目，責令停止建設，進行處罰并根據實際情況可責令其恢復原狀。    　　(二)提高處置過剩產能所需資金的保障力度    　　一是設立中央專項基金。中央財政設立財政專項基金，補助地方和企業化解過剩產能所需資金。一方面，補貼過剩產能的資產處置；另一方面，用來幫助解決企業退出后人員分流、安置等。專項基金主要根據各省市區所需化解的過剩產能總量，按照多化解多補貼的原則實行分配。二是允許地方發行長期債券。在資產處置上，除中央專項基金外，允許地方政府設立過剩行業減產轉型基金，資金來源于發行長期專項債券，按相關省市區減產規模確定債券發行額度，由省級政府發債并償還，中央政府給予貼息補助。在基金使用上，賦予地方政府更大的自主權和創新空間。    　　(三)完善過剩企業資產處理的方式    　　一是有序證券化分步化解不良資產風險。支持金融機構做好呆賬核銷和抵債資產處置，完善不良資產批量轉讓，通過既有或新設的資產管理公司幫助銀行剝離產能過剩企業帶來的不良資產，將不良資產打包管理，再通過之后有序的證券化逐步化解金融風險。二是發揮金融市場作用推動企業兼并重組。一方面，通過“債轉股”支持銀行參與并購重組。提倡和允許銀行牽頭銀團貸款參與企業并購重組，實現并購重組后企業對銀行的負債轉為銀行對企業持股，減輕不良貸款帶給銀行的經營壓力。同時，支持、鼓勵保險資金等社會資本參與企業并購重組。另一方面，發揮資本市場作用，鼓勵證券公司開展兼并重組融資業務，各類財務投資主體可通過設立股權投資基金、產業投資基金、并購基金等形式參與兼并重組。    　　(四)妥善安置產能過剩企業下崗分流人員    　　在人員安置上，從“去產能”的財政專項資金中劃出固定比例予以定向安排；對承接再就業員工的企業，中央專項基金與地方過剩行業減產轉型基金按照一定比例給予相應的資金獎勵與政策傾斜；對下崗分流人員，免費提供再就業職業技能培訓；配合國有企業改革，將從債務重組中退出的國有資本充實到社保資金賬戶中來，穩定和適度增加失業人員的社保資金供給。    　　(五)減少過剩產能處置中非市場因素影響    　　一是加快企業破產清算案件審理工作。依法清理“僵尸企業”，充分發揮企業清算程序和破產程序在淘汰落后企業和落后產能方面的法律功能，依法審理破產清算案件，引導和督促市場主體有序退出。二是規范政府行為。取消政府對市場的不當干預和各種形式的保護，特別是堅決取消各地政府對產能過剩企業在土地使用、銀行資金使用等方面的隱形補貼和優惠，推動各類企業公平參與市場競爭；強化依照法律解決兼并重組、產能退出的資產債務處置和職工安置等工作。    　　(六)加快實施走出去戰略    　　一是鞏固擴大國際市場。鼓勵企業積極參加各類貿易促進活動，創新國際貿易方式。拓展對外工程承包領域，提升對外承包工程質量和效益，積極承攬重大基礎設施和大型工業、能源、通信、礦產資源開發等項目，帶動國內技術、裝備、產品、標準和服務等出口，培育中國的國際品牌。二是擴大對外投資合作。鼓勵優勢企業以多種方式“走出去”，優化制造產地分布，加強裝備制造和國際產能合作。三是借力“一帶一路”戰略。瞄準“一帶”沿線蒙古、哈薩克斯坦等國家，“一路”沿線的泰國 、印度尼西亞、越南 、印度等國家，實現陸海統籌貫通，實現城市道路交通體系、附近沿海港口銜接，為產能過剩行業開展貿易和投資提供良好的交通運輸網絡等基礎條件。