新《大氣污染防治法》出爐 空氣質量考核將公開

2015年8月29日，中國國家主席習近平簽發第三十一號“主席令”，正式發布經十二屆全國人大十六次會議修訂通過的《中華人民共和國大氣污染防治法》。該法將于2016年1月1日起施行。

　　在全國人大常委會對“大氣法”修訂草案進行第二次審議之后，社會各界對于當時的修訂草案文本提出了大量的意見，爭議之聲漸起。《南方都市報》于2015年7月22日刊發報道：《修訂：專家為何呼吁“大改”?》，該報道整理并提出“理順思路”之后草案中應當增加的內容。這些內容中最重要的一部分—大氣環境質量管理和考核，最終寫進了正式發布的“大氣法”里。

　　不盡善盡美但有進步

　　“這應該不僅是環境保護部門的法律— 盡管環保部門是該法律實施的重要主體—《大氣污染防治法》應該是全社會防治大氣污染的行動規則。”

　　環境管理的最終目的是環境質量的改善，“一審稿”和“二審稿”(全國人大第一次審議和第二次審議的草案文本)中缺失掉的質量管理和考核的內容，在“三審”時已經增加，并且突出體現在了“總則”第四條：

　　國務院環境保護主管部門會同國務院有關部門，按照國務院的規定，對省、自治區、直轄市大氣環境質量改善目標、大氣污染防治重點任務完成情況進行考核。省、自治區、直轄市人民政府制定考核辦法，對本行政區域內地方大氣環境質量改善目標、大氣污染防治重點任務完成情況實施考核。考核結果應當向社會公開，等等。

　　接受南都記者采訪的多位專家、官員表示，最終版本的“大氣法”，吸收了多方面的意見，比“二審稿”有較大改進。雖然不能說盡善盡美，但歷史地看，也是很大的進步。

　　一直作為專家參與人大修法討論的環保部環規院副院長兼總工王金南對南都記者說：“這應該不僅是環境保護部門的法律— 盡管環保部門是該法律實施的重要主體—《大氣污染防治法》應該是全社會防治大氣污染的行動規則。依法治國，科學立法，首先要改革立法模式，希望正在啟動的《水污染防治法》修訂能夠見效。”

　　“盡管這部法律還說不上盡善盡美，但是比較之前的法律文本，已經有了很大的進步，像對燃煤、機動車、揮發性有機污染物等等方面的管理都提出了新的要求。下一步，就是怎么嚴格執法去實施的問題了。”環保部污防司大氣處處長祿世澤說。他告訴南都記者，“大氣法”的修訂籌備工作早在多年前就開始了，但是進程一直比較緩慢。大氣“國十條”的出臺和實施，需要相關法律的匹配對接，因此客觀上加速了這一進程。

　　環境管理思路大扭轉

　　“質量考核不合格要堅決問責、限批，質量完成任務而總量沒有完成的情況下，不僅不應該限批，還可以容許適當增加排放。”

　　雖然“大氣法”要為大氣“國十條”提供法律依據，但多名參與修法討論的專家告訴南都記者，比起可圈可點的大氣“國十條”，“大氣法”的修改草案卻像是走了一趟“回頭路”，曾一度思路不清、主線不明、缺乏邏輯。

　　比如說，大氣環境質量和大氣污染物總量減排的關系，是“根本目的”與“一種手段”的關系，卻在法律地位上出現層次不清甚至顛倒主次。修改草案中，涉及大氣污染物總量控制的內容不僅比重大而且成體系，是對地方政府和企業等等考核、監督的重點。相反，已經在大氣《國十條》中提出來的“質量考核”要求，卻從最初的“大氣法”修訂草稿中“消失”了。此外，涉及到其他各部委、地方政府權責的諸多內容，如各種標準的制定和執行等，也都呈現出博弈之后語焉不詳的景象。

　　2014年12月，當這樣的一份“大氣法”修訂草案提交到全國人大常委會進行審議的時候，無論是作為最初起草者的環保部，還是全國人大、各相關部委，包括隨后向全國人大提出共五千多條意見的近千名社會公眾，并不是都很滿意。

　　2015年1月，原清華大學校長陳吉寧被任命為環保部新任黨組書記，2月即上任部長。就在他履新環保部之前的2014年12月26日，陳吉寧還作為十二屆全國人民代表大會常務委員會委員對新法修正案提出了多項修改意見，包括草案需要增加對地方政府硬性的大氣環境質量考核和約束等。

　　在8月25日于北京召開的全國環保廳局長研討班座談會上，陳吉寧談到“十三五”時期環保工作思路時說，“環保工作要以改善環境質量為核心，要著力處理好總量與質量的關系。”他說，質量是根本，總量是實現質量的重要手段。實現質量改善，既要通過總量控制解決固定污染源的問題，也要通過有效政策激勵各方面共同參與加強環境治理，從而實現環境質量的根本改善。尤其是落實到考核問題上，質量是核心，是硬約束。質量考核不合格要堅決問責、限批，質量完成任務而總量沒有完成的情況下，不僅不應該限批，還可以容許適當增加排放。

　　參與座談會的一位環保廳長告訴南都記者：這就是一個根本性的管理思路的扭轉—不再掩耳盜鈴地將手段本身當作目的，不再將說不清楚的總量數字當作最重要的考核依據。雖然，最終的“大氣法”文本在思路上沒有做到特別清晰，但在幾次修改后，已經呈現出這種方向性扭轉的開端。

　　塵埃落定的“大氣法”雖然留下了一些遺憾和未竟的爭議，但爭議之中也包含不少期望值。王金南說：“個人認為新修訂的《大氣污染防治法》總體上依然存在一些瑕疵，但如果能夠認真地去落實80%，全社會都能依法保護大氣環境，那么藍天白云就會常駐我們的穹頂。”

　　觀察

　　1 已具“清潔空氣法”雛形

　　對比2000年修訂的《大氣污染防治法》，新“大氣法”的條款增加了一倍多，不僅適應新的環境形勢增加了對燃煤、機動車、船舶、揮發性有機污染物等污染源的管理內容，更強化了政府的責任，并有了更為明確的部門分工，充分體現了社會各界對清潔空氣負有的責任和義務。新法雖然名稱上沒有改變，但實質上已經有了“清潔空氣法”的雛形。

　　早在“二審”之前，王金南就曾提出書面建議：建議以《大氣污染防治法》修訂為契機，借鑒歐美發達國家的立法經驗，并吸取《環境保護法》修訂的經驗，將現行的以原則性要求為主的《大氣污染防治法》擴充成為包含詳細法律規定的“清潔空氣法”，以增強法律在實施中的實用性和權威性。

　　他解釋說，防治環境污染是我國環境立法一直以來圍繞的主題，其重點是對各種污染源的排放行為做出法律規定。隨著全面建成小康社會對環境質量的要求不斷提高，立法目標應該適時進行調整，清晰樹立面向改善環境質量目標的立法新思維，為全面實現環境質量導向的環境管理轉型提供法律支撐。

　　2 排污許可制度走上快車道

　　新“大氣法”的問世，也順應新時期環境管理的要求，為新的制度建設掃清了一些法律障礙。

　　環保部科技標準司一位官員告訴南都記者，如關于排污許可證制度，舊“環保法”規定：在兩控區，省級人民政府可以對二氧化硫發排污許可證;新“環保法”則規定：國家“依照法律規定”建立排污許可證制度。

　　新“大氣法”，實際上把新“環保法”留下的后半截話給說完了。根據新“大氣法”的規定：排放工業廢氣或者本法第七十八條規定名錄中所列有毒有害大氣污染物的企業事業單位、集中供熱設施的燃煤熱源生產運營單位以及其他依法實行排污許可管理的單位，應當取得排污許可證。排污許可的具體辦法和實施步驟由國務院規定。

　　根據“立法法”的規定，排污許可證的法律制度藉此就可以走上快車道。排污許可制度的體系化建立，也將會是環境管理轉型的一個重要契機。