環(huán)保稅征收已如箭在弦：國務(wù)院或即將公布方案

“做好環(huán)保稅立法工作。”自從2015年3月5日，李克強總理在政府工作報告中“點了”環(huán)保稅的名，環(huán)保稅推進工作便成為了各界時刻關(guān)注的焦點。

如今，一個有關(guān)環(huán)保稅的“重磅消息”傳來，日前，國家稅務(wù)總局局長王軍披露，“環(huán)保稅方案已經(jīng)上報國務(wù)院”。

3月31日，在第24個全國稅收宣傳月開啟之際，國家稅務(wù)總局召開納稅人座談會，王軍在與納稅人面對面暢談“稅事”時表示，針對環(huán)境污染問題，未來稅制改革要向綠色稅制發(fā)展，環(huán)保行業(yè)是綠色行業(yè)，要加大稅收支持力度。

這一消息在很多專家學(xué)者看來，表明“環(huán)保稅立法改革已經(jīng)逐步邁出實質(zhì)性步伐”。

對于學(xué)界多年來“千呼萬喚”的環(huán)保稅，王軍也給出了相對客觀的評價，“環(huán)保稅并不能解決所有問題，還需要綜合治理，各部門協(xié)調(diào)推進”。

中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文在接受法治周末記者采訪時表示，環(huán)保稅如何更合理地開征仍需全面細(xì)致的研究，配套制度的建設(shè)完善以及“環(huán)保稅稅收體制”的整體建立等，都是環(huán)保稅能否真正發(fā)揮環(huán)保功效的重要保障。

“千呼萬喚難出來”

“不容易，真的不容易。”當(dāng)?shù)弥h(huán)保稅方案已經(jīng)上報國務(wù)院的消息時，中國財政學(xué)會副會長賈康發(fā)出了這樣的感嘆。

這是賈康“發(fā)自肺腑”的感慨，因為多年來他一直致力于推進環(huán)保稅的改革。在今年全國兩會上，作為全國政協(xié)委員的賈康提交了《關(guān)于加快環(huán)境稅立法過程》的提案，而這并不是他第一次呼吁開征環(huán)保稅，類似的建議他已經(jīng)提了很多年。

“應(yīng)該說學(xué)界對環(huán)保稅的呼吁一直沒有停止過。”和賈康一樣，施正文對環(huán)保稅也有著長期的關(guān)注與研究，并參與過多個環(huán)保稅立法的相關(guān)課題討論。

“其實最初我們在討論環(huán)境保護稅時是簡稱為‘環(huán)境稅’，但現(xiàn)在已經(jīng)統(tǒng)一改為了‘環(huán)保稅’。”施正文向法治周末記者透露，這一提法的轉(zhuǎn)變主要是為了更好地突顯出環(huán)保稅環(huán)境保護的目的。

隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，人類與環(huán)境之間的問題越來越突出，為了更好地兼顧經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護，英美等國從上世紀(jì)八九十年代便開始研究并征收環(huán)境稅。施正文介紹，在中國，雖然消費稅、企業(yè)所得稅以及排污費等環(huán)境類收費也具有環(huán)保功能，但卻一直沒有專門針對環(huán)境保護的稅收制度，為了實現(xiàn)國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，學(xué)者們也在不斷呼吁征收環(huán)境保護稅。

“政府首次明確進行環(huán)境稅立法是在2007年6月國務(wù)院頒布的《節(jié)能減排綜合性工作方案》中。”施正文回憶，其中一項具體政策就是“研究開征環(huán)境稅”。2008年，由財政部稅政司、國稅總局地方稅司和國家環(huán)保總局政策法規(guī)司三部門聯(lián)合進行的環(huán)境稅研究制定工作正式啟動。

然而此后，環(huán)保稅立法工作進展卻異常緩慢。

“環(huán)保稅多年‘難產(chǎn)’的一個重要原因就是定性問題。”北京大學(xué)法學(xué)院教授、中國財稅法學(xué)研究會會長劉劍文在接受法治周末記者采訪時指出，此前對征收環(huán)保稅的主要目的究竟是為了國家財政收入還是保護環(huán)境尚存在爭議。

施正文坦言，2008年提出的污染物排放費改稅，其最初目的并非出于環(huán)境保護，而是要以費改稅來規(guī)范政府財政收入。

他解釋稱，一方面我國除稅收外，各類收費、罰款等占了財政收入的很大部分，并不規(guī)范；另外這類收費由于法律位階低、透明度不夠等原因，也導(dǎo)致了費用的使用功效。

“隨著環(huán)境問題越來越嚴(yán)重，當(dāng)前對環(huán)保稅的目的已經(jīng)達成了共識。”施正文表示，環(huán)保稅是以建設(shè)生態(tài)文明、綠色發(fā)展為理念，以保護環(huán)境、防止污染為目的的專門稅種。

環(huán)保稅改革是要把排污等收費改成稅，但排污費目前由環(huán)保部門負(fù)責(zé)征管，費改稅后，稅務(wù)部門將參與其中，這就涉及各機構(gòu)間的權(quán)職分工及利益問題。賈康向法治周末記者直言，部門間的利益博弈也是環(huán)保稅多年難以推進的原因之一。

不過，賈康強調(diào)，中國迫切需要通過立法形式確定環(huán)保稅的開征，取代現(xiàn)有針對排污的行政性收費，將其與部門利益脫鉤，提高強制力，更加規(guī)范地使用稅收收入，“方案的上報，說明距離這一天已經(jīng)不遠(yuǎn)了”。

施正文指出，經(jīng)過多年討論，如今中央積極推行環(huán)保稅的態(tài)度已經(jīng)明確。不論是兩會政府工作報告中寫入環(huán)保稅立法；還是新環(huán)保法中提出的“依照法律規(guī)定征收環(huán)境保護稅的，不再征收排污費”的規(guī)定，都已說明征收環(huán)保稅已如箭在弦。

環(huán)保稅應(yīng)“懲惡揚善”

目前有關(guān)環(huán)保稅的具體方案尚未正式對外公布，作為一個未來即將開征的新稅種，民眾對其征收范圍、納稅對象及稅率等充滿疑問。

在劉劍文看來，環(huán)保稅早期開征范圍不宜過寬，既然其重點是進行費改稅，初期征稅范圍可以同樣限定在排污費包括的污水、廢氣、固體廢物等方面。“隨著新環(huán)境問題的出現(xiàn)以及環(huán)評技術(shù)水平的不斷提高，未來應(yīng)逐步擴寬征稅范圍。”

施正文對此表示贊同，他認(rèn)為在征稅對象上環(huán)保稅開征初期也應(yīng)主要限定在企業(yè)，因為相比個人，當(dāng)前給環(huán)境帶來污染的“大頭”還是企業(yè)。但他強調(diào)，最終環(huán)保稅的征收還是應(yīng)將所有污染環(huán)境的主體都納入其中，這也符合新環(huán)保法確立的“污染者當(dāng)責(zé)”原則。

作為稅種的另一基本要素，稅率的設(shè)定也極為關(guān)鍵，“既然已經(jīng)明確環(huán)保稅的目的是保護環(huán)境，那么稅率的設(shè)定就應(yīng)該加大企業(yè)污染環(huán)境的成本，使環(huán)保稅真正發(fā)揮功能”。劉劍文建議稅率的設(shè)置應(yīng)在現(xiàn)行排污收費基礎(chǔ)上適當(dāng)提高，促進重污染企業(yè)轉(zhuǎn)型，倒逼企業(yè)技術(shù)改革與創(chuàng)新，“鋼鐵、煤炭等企業(yè)會受到較大的影響”。

賈康也同意稅率應(yīng)“從嚴(yán)制定”，但他補充指出，環(huán)保稅的稅率應(yīng)實行差別化對待，比如對一些綠色低碳企業(yè)和積極研發(fā)節(jié)能減排、進行技術(shù)升級改造的企業(yè)要給予一定的稅收優(yōu)惠；對那些排放超標(biāo)的企業(yè)則適用較高的稅率，“讓環(huán)保稅真正起到‘懲惡揚善’的作用”。

除此之外，施正文還提出稅率區(qū)域差異的建議，他指出當(dāng)前的排污費，各地區(qū)間就因經(jīng)濟發(fā)展情況不同存在收費標(biāo)準(zhǔn)的差異，至于稅率是否也應(yīng)如此，學(xué)界還存有爭議。

“我認(rèn)為稅率同樣可實行適度的區(qū)域差異化。”施正文舉例稱，比如一些中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，環(huán)境承載力相對較強，又需要企業(yè)發(fā)展，對企業(yè)排放可以適用低一點的稅率；而對一些發(fā)達地區(qū)，環(huán)境污染已比較嚴(yán)重，同樣的排放就應(yīng)適用高稅率來進行控制。

要實行一攬子改革

“作為一項新稅種的設(shè)立，環(huán)保稅立法工作不應(yīng)只涉及稅種自身，而是要實行‘一攬子’的改革方案。”施正文覺得，這一系列改革首先就應(yīng)體現(xiàn)在環(huán)保稅與其他稅種的銜接上。

對于環(huán)保稅的開征，此前曾有不少企業(yè)擔(dān)心會進一步加大企業(yè)稅負(fù)。施正文也表示，當(dāng)前企業(yè)已面臨消費稅、增值稅、企業(yè)所得稅等稅負(fù)，而環(huán)保稅又是一項增稅政策，因此如何協(xié)調(diào)各稅種間的關(guān)系也是能否順利推行的關(guān)鍵。

根據(jù)十八屆三中全會對稅制改革“穩(wěn)定稅負(fù)”的要求，施正文認(rèn)為應(yīng)實行有增有減的稅收結(jié)構(gòu)性改革。

“像當(dāng)前增值稅40%的稅率和20%的企業(yè)所得稅規(guī)定，與國際上其他國家相比有些偏高。”施正文建議在新開征環(huán)保稅后，對增值稅及企業(yè)所得稅應(yīng)給予適當(dāng)?shù)臏p少，以保證企業(yè)整體稅負(fù)的穩(wěn)定，“這也能增加中國企業(yè)的國際競爭力并避免企業(yè)將稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁到消費者身上。”

除了稅種間的協(xié)調(diào)，劉劍文認(rèn)為，政府部門間的協(xié)調(diào)機制建設(shè)也異常重要。

雖然進行了費改稅，但劉劍文表示在征稅過程中環(huán)保部門與稅務(wù)部門都必不可少。“此前排污費由環(huán)保部門征收，它們有具體實踐經(jīng)驗，并擁有環(huán)境測評的工具與機制，便于環(huán)境的評價認(rèn)定；稅務(wù)部門則對稅收程序和企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營信息等有全面了解，能夠更好地判斷企業(yè)所繳稅費并進行稅收監(jiān)管。”劉劍文建議，未來應(yīng)采取環(huán)保認(rèn)定、稅務(wù)征收的環(huán)保稅征管模式。

“一攬子改革對環(huán)保稅的順利實施異常重要。”施正文表示，環(huán)保稅費是應(yīng)專款專用，還是納入國家一般預(yù)算之中統(tǒng)籌使用？是否應(yīng)效仿西方國家建立環(huán)保稅收入再循環(huán)的配套機制，將稅收收入再循環(huán)補貼到一些中小企業(yè)及中低收入家庭中？這些都需要各界在最終方案出臺前進行細(xì)致的探討研究，建立完備的環(huán)保稅稅收體制。

需人大立法開征

環(huán)保稅方案如今已上報國務(wù)院，稅種開征或指日可待。但也有民眾提出疑問，今年全國兩會上通過修改的立法法明確了稅收法定原則，規(guī)定新開稅種要由人大立法，如今環(huán)保稅方案已上報國務(wù)院，“環(huán)保稅是否依法開征”？

對此，劉劍文給出了肯定的回答，“環(huán)保稅開征最終需要全國人大立法決定”。

“環(huán)保稅方案上報國務(wù)院符合中國的立法程序。”劉劍文介紹，稅收草案由部委起草，上報至國務(wù)院法制辦，國務(wù)院在經(jīng)過內(nèi)部討論研究后，會在草案基礎(chǔ)上進行修改，隨后向社會公布，公開征求意見，在經(jīng)過多方研討和修改后，將成熟的方案提交全國人大，由全國人大最終立法決定。

在施正文看來，對于環(huán)保稅的開征，目前各界已達成共識，環(huán)保稅立法進程也在不斷加快，他預(yù)測國務(wù)院將在最近幾個月內(nèi)向社會公布環(huán)保稅方案并公開征求意見，今年年底前可能就會提交到全國人大常委會審議，“如果順利的話環(huán)保稅在2016年通過的可能性比較大，多年來的呼吁也即將變?yōu)楝F(xiàn)實”。