環(huán)保稅征收已如箭在弦：國務院或即將公布方案

“做好環(huán)保稅立法工作。”自從2015年3月5日，李克強總理在政府工作報告中“點了”環(huán)保稅的名，環(huán)保稅推進工作便成為了各界時刻關注的焦點。

如今，一個有關環(huán)保稅的“重磅消息”傳來，日前，國家稅務總局局長王軍披露，“環(huán)保稅方案已經(jīng)上報國務院”。

3月31日，在第24個全國稅收宣傳月開啟之際，國家稅務總局召開納稅人座談會，王軍在與納稅人面對面暢談“稅事”時表示，針對環(huán)境污染問題，未來稅制改革要向綠色稅制發(fā)展，環(huán)保行業(yè)是綠色行業(yè)，要加大稅收支持力度。

這一消息在很多專家學者看來，表明“環(huán)保稅立法改革已經(jīng)逐步邁出實質性步伐”。

對于學界多年來“千呼萬喚”的環(huán)保稅，王軍也給出了相對客觀的評價，“環(huán)保稅并不能解決所有問題，還需要綜合治理，各部門協(xié)調推進”。

中國政法大學財稅法研究中心主任施正文在接受法治周末記者采訪時表示，環(huán)保稅如何更合理地開征仍需全面細致的研究，配套制度的建設完善以及“環(huán)保稅稅收體制”的整體建立等，都是環(huán)保稅能否真正發(fā)揮環(huán)保功效的重要保障。

“千呼萬喚難出來”

“不容易，真的不容易。”當?shù)弥h(huán)保稅方案已經(jīng)上報國務院的消息時，中國財政學會副會長賈康發(fā)出了這樣的感嘆。

這是賈康“發(fā)自肺腑”的感慨，因為多年來他一直致力于推進環(huán)保稅的改革。在今年全國兩會上，作為全國政協(xié)委員的賈康提交了《關于加快環(huán)境稅立法過程》的提案，而這并不是他第一次呼吁開征環(huán)保稅，類似的建議他已經(jīng)提了很多年。

“應該說學界對環(huán)保稅的呼吁一直沒有停止過。”和賈康一樣，施正文對環(huán)保稅也有著長期的關注與研究，并參與過多個環(huán)保稅立法的相關課題討論。

“其實最初我們在討論環(huán)境保護稅時是簡稱為‘環(huán)境稅’，但現(xiàn)在已經(jīng)統(tǒng)一改為了‘環(huán)保稅’。”施正文向法治周末記者透露，這一提法的轉變主要是為了更好地突顯出環(huán)保稅環(huán)境保護的目的。

隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，人類與環(huán)境之間的問題越來越突出，為了更好地兼顧經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護，英美等國從上世紀八九十年代便開始研究并征收環(huán)境稅。施正文介紹，在中國，雖然消費稅、企業(yè)所得稅以及排污費等環(huán)境類收費也具有環(huán)保功能，但卻一直沒有專門針對環(huán)境保護的稅收制度，為了實現(xiàn)國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，學者們也在不斷呼吁征收環(huán)境保護稅。

“政府首次明確進行環(huán)境稅立法是在2007年6月國務院頒布的《節(jié)能減排綜合性工作方案》中。”施正文回憶，其中一項具體政策就是“研究開征環(huán)境稅”。2008年，由財政部稅政司、國稅總局地方稅司和國家環(huán)保總局政策法規(guī)司三部門聯(lián)合進行的環(huán)境稅研究制定工作正式啟動。

然而此后，環(huán)保稅立法工作進展卻異常緩慢。

“環(huán)保稅多年‘難產(chǎn)’的一個重要原因就是定性問題。”北京大學法學院教授、中國財稅法學研究會會長劉劍文在接受法治周末記者采訪時指出，此前對征收環(huán)保稅的主要目的究竟是為了國家財政收入還是保護環(huán)境尚存在爭議。

施正文坦言，2008年提出的污染物排放費改稅，其最初目的并非出于環(huán)境保護，而是要以費改稅來規(guī)范政府財政收入。

他解釋稱，一方面我國除稅收外，各類收費、罰款等占了財政收入的很大部分，并不規(guī)范；另外這類收費由于法律位階低、透明度不夠等原因，也導致了費用的使用功效。

“隨著環(huán)境問題越來越嚴重，當前對環(huán)保稅的目的已經(jīng)達成了共識。”施正文表示，環(huán)保稅是以建設生態(tài)文明、綠色發(fā)展為理念，以保護環(huán)境、防止污染為目的的專門稅種。

環(huán)保稅改革是要把排污等收費改成稅，但排污費目前由環(huán)保部門負責征管，費改稅后，稅務部門將參與其中，這就涉及各機構間的權職分工及利益問題。賈康向法治周末記者直言，部門間的利益博弈也是環(huán)保稅多年難以推進的原因之一。

不過，賈康強調，中國迫切需要通過立法形式確定環(huán)保稅的開征，取代現(xiàn)有針對排污的行政性收費，將其與部門利益脫鉤，提高強制力，更加規(guī)范地使用稅收收入，“方案的上報，說明距離這一天已經(jīng)不遠了”。

施正文指出，經(jīng)過多年討論，如今中央積極推行環(huán)保稅的態(tài)度已經(jīng)明確。不論是兩會政府工作報告中寫入環(huán)保稅立法；還是新環(huán)保法中提出的“依照法律規(guī)定征收環(huán)境保護稅的，不再征收排污費”的規(guī)定，都已說明征收環(huán)保稅已如箭在弦。

環(huán)保稅應“懲惡揚善”

目前有關環(huán)保稅的具體方案尚未正式對外公布，作為一個未來即將開征的新稅種，民眾對其征收范圍、納稅對象及稅率等充滿疑問。

在劉劍文看來，環(huán)保稅早期開征范圍不宜過寬，既然其重點是進行費改稅，初期征稅范圍可以同樣限定在排污費包括的污水、廢氣、固體廢物等方面。“隨著新環(huán)境問題的出現(xiàn)以及環(huán)評技術水平的不斷提高，未來應逐步擴寬征稅范圍。”

施正文對此表示贊同，他認為在征稅對象上環(huán)保稅開征初期也應主要限定在企業(yè)，因為相比個人，當前給環(huán)境帶來污染的“大頭”還是企業(yè)。但他強調，最終環(huán)保稅的征收還是應將所有污染環(huán)境的主體都納入其中，這也符合新環(huán)保法確立的“污染者當責”原則。

作為稅種的另一基本要素，稅率的設定也極為關鍵，“既然已經(jīng)明確環(huán)保稅的目的是保護環(huán)境，那么稅率的設定就應該加大企業(yè)污染環(huán)境的成本，使環(huán)保稅真正發(fā)揮功能”。劉劍文建議稅率的設置應在現(xiàn)行排污收費基礎上適當提高，促進重污染企業(yè)轉型，倒逼企業(yè)技術改革與創(chuàng)新，“鋼鐵、煤炭等企業(yè)會受到較大的影響”。

賈康也同意稅率應“從嚴制定”，但他補充指出，環(huán)保稅的稅率應實行差別化對待，比如對一些綠色低碳企業(yè)和積極研發(fā)節(jié)能減排、進行技術升級改造的企業(yè)要給予一定的稅收優(yōu)惠；對那些排放超標的企業(yè)則適用較高的稅率，“讓環(huán)保稅真正起到‘懲惡揚善’的作用”。

除此之外，施正文還提出稅率區(qū)域差異的建議，他指出當前的排污費，各地區(qū)間就因經(jīng)濟發(fā)展情況不同存在收費標準的差異，至于稅率是否也應如此，學界還存有爭議。

“我認為稅率同樣可實行適度的區(qū)域差異化。”施正文舉例稱，比如一些中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，環(huán)境承載力相對較強，又需要企業(yè)發(fā)展，對企業(yè)排放可以適用低一點的稅率；而對一些發(fā)達地區(qū)，環(huán)境污染已比較嚴重，同樣的排放就應適用高稅率來進行控制。

要實行一攬子改革

“作為一項新稅種的設立，環(huán)保稅立法工作不應只涉及稅種自身，而是要實行‘一攬子’的改革方案。”施正文覺得，這一系列改革首先就應體現(xiàn)在環(huán)保稅與其他稅種的銜接上。

對于環(huán)保稅的開征，此前曾有不少企業(yè)擔心會進一步加大企業(yè)稅負。施正文也表示，當前企業(yè)已面臨消費稅、增值稅、企業(yè)所得稅等稅負，而環(huán)保稅又是一項增稅政策，因此如何協(xié)調各稅種間的關系也是能否順利推行的關鍵。

根據(jù)十八屆三中全會對稅制改革“穩(wěn)定稅負”的要求，施正文認為應實行有增有減的稅收結構性改革。

“像當前增值稅40%的稅率和20%的企業(yè)所得稅規(guī)定，與國際上其他國家相比有些偏高。”施正文建議在新開征環(huán)保稅后，對增值稅及企業(yè)所得稅應給予適當?shù)臏p少，以保證企業(yè)整體稅負的穩(wěn)定，“這也能增加中國企業(yè)的國際競爭力并避免企業(yè)將稅負轉嫁到消費者身上。”

除了稅種間的協(xié)調，劉劍文認為，政府部門間的協(xié)調機制建設也異常重要。

雖然進行了費改稅，但劉劍文表示在征稅過程中環(huán)保部門與稅務部門都必不可少。“此前排污費由環(huán)保部門征收，它們有具體實踐經(jīng)驗，并擁有環(huán)境測評的工具與機制，便于環(huán)境的評價認定；稅務部門則對稅收程序和企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營信息等有全面了解，能夠更好地判斷企業(yè)所繳稅費并進行稅收監(jiān)管。”劉劍文建議，未來應采取環(huán)保認定、稅務征收的環(huán)保稅征管模式。

“一攬子改革對環(huán)保稅的順利實施異常重要。”施正文表示，環(huán)保稅費是應專款專用，還是納入國家一般預算之中統(tǒng)籌使用？是否應效仿西方國家建立環(huán)保稅收入再循環(huán)的配套機制，將稅收收入再循環(huán)補貼到一些中小企業(yè)及中低收入家庭中？這些都需要各界在最終方案出臺前進行細致的探討研究，建立完備的環(huán)保稅稅收體制。

需人大立法開征

環(huán)保稅方案如今已上報國務院，稅種開征或指日可待。但也有民眾提出疑問，今年全國兩會上通過修改的立法法明確了稅收法定原則，規(guī)定新開稅種要由人大立法，如今環(huán)保稅方案已上報國務院，“環(huán)保稅是否依法開征”？

對此，劉劍文給出了肯定的回答，“環(huán)保稅開征最終需要全國人大立法決定”。

“環(huán)保稅方案上報國務院符合中國的立法程序。”劉劍文介紹，稅收草案由部委起草，上報至國務院法制辦，國務院在經(jīng)過內部討論研究后，會在草案基礎上進行修改，隨后向社會公布，公開征求意見，在經(jīng)過多方研討和修改后，將成熟的方案提交全國人大，由全國人大最終立法決定。

在施正文看來，對于環(huán)保稅的開征，目前各界已達成共識，環(huán)保稅立法進程也在不斷加快，他預測國務院將在最近幾個月內向社會公布環(huán)保稅方案并公開征求意見，今年年底前可能就會提交到全國人大常委會審議，“如果順利的話環(huán)保稅在2016年通過的可能性比較大，多年來的呼吁也即將變?yōu)楝F(xiàn)實”。